Desarrollado por: Lic. Alfredo Castillo Guerrero
DEFINICIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Comenzaremos por anticipar nuestro concepto de derecho administrativo:
El derecho administrativo es la rama del derecho público interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la administración pública como órgano del Poder Ejecutivo Federal, la organización, funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los servicios públicos y demás actividades estatales.
DIVERSOS CRITERIOS DOCTRINALES QUE APOYAN EL CONCEPTO
Es conveniente examinar otras definiciones del derecho administrativo en las cuales se combinan los temas relativos a la organización administrativa, la actividad administrativa, los medios de acceso de la administración pública y el control jurisdiccional de la administración.
Desde luego estas diversas opiniones sirven para apoyar nuestra definición de derecho administrativo y señalar su continuada evolución.
a).- El profesor Sabino Alvarez Gendín, define el derecho administrativo diciendo:
"…que es la ciencia que estudia los principios que inspiran y las normas que regulan la organización, las funciones y la jurisdicción administrativa, comprendiendo en lo último las garantías contencioso-administrativas"
En esta definición destacan varios elementos: a) Desde luego, la importancia de la ciencia jurídica en el estudio del derecho administrativo; b) El criterio formal que toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa, y c) En tercer lugar, la materia que forma parte del derecho procesal administrativo.
b).- El derecho francés tradicional ofrece un criterio muy amplio del derecho administrativo.
Deliberadamente hemos omitido las numerosas definiciones de derecho administrativo de las escuelas tradicionales o clásicas, para examinar las que han mantenido la importancia exclusiva del servicio público.
AUTONOMIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Hemos venido insistiendo en que las relaciones que gobiernan el derecho administrativo, son relaciones de derecho público interno. La Administración pública subordina sus actos al derecho administrativo manteniendo el principio de que los órganos públicos sólo hacen lo que la ley les permite. Con un criterio general debemos rechazar la aplicación del derecho privado a las relaciones en las que predomimina el interés público.
El moderno derecho administrativo construye sus propios principios, doctrinas y normas, que se caracterizan por la independencia del derecho privado, porque es inconveniente aplicar a situaciones que regula el interés general, normas que se refieren a intereses particulares . Es precisamente la protección de este interés general el que se explica las prerrogativas del poder público y correlativamente las obligaciones diversas que le incumben.
LA JURISPRUDENCIA.
El concepto de jurisprudencia tiene significaciones diversas y se emplea en unos casos como sinónimo de Ciencia del Derecho y en otros la interpretación, habitual y uniforme, del Derecho positivo. Es esta acepción la que emplearemos en esta obra.
No estamos de acuerdo con los autores que afirman que la jurisprudencia no puede incluirse en la enumeración de fuentes del Derecho administrativo.
La jurisprudencia es la interpretación de la ley que llevan a cabo los tribunales, al resolver las controversias que se someten a su jurisdicción. Esta fuente del derecho, creadora de principios jurídicos, está constituida por el conjunto de resoluciones que decidan un mismo punto de una misma cuestión y en especies análogas. "Ella constituye una autoridad moral que ejerce una cierta influencia sobre el espíritu de los jueces", En efecto, son frecuentemente motivadas por consideraciones de hecho, que se aplican raramente a otras especies que aquellas en las cuales han sido emitidas.
La doctrina señala la jurisprudencia como una fuente escrita y creadora del derecho administrativo y en otros casos, indirecta o mediata.
LA ANALOGIA.
Tradicionalmente se ha reconocido que la analogía es "un procedimiento mediante el cual, un caso no previsto en la ley, puede ser resuelto por la aplicación de las mismas normas que han sido instituidas para una cuestión semejante o análoga".
El artículo 14, párrafo tercero de la Constitución ordena: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate". Todo lo cual manifiesta que en Derecho administrativo no es posible aplicar el procedimiento analógico al poder sancionar del Estado.
LA COSTRUMBRE ADMINISTRATIVA
La costumbre con un reducido ámbito de aplicación, está constituida por una conducta uniforme y constante que puede crear vínculos jurídicos obligatorios.
La única fuente del derecho no escrito es la costumbre, la cual precede históricamente a la ley escrita. Ante la supremacía de la ley debemos afirmar que es muy reducido el campo en que la costumbre puede manifestarse, ya que el artículo 14 constitucional no alude a ella y el artículo 72, inciso g) de la misma precisa: "En la interpretación , reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.
Dos son los elementos que componen la costumbre:
a).- Un elemento material, que consiste en la repetición o práctica constante del acto o de la omisión.
b).- Un elemento psíquico o moral, consistente en la convicción de su obligatoriedad jurídica; o sea, que el comportamiento observado sea impuesto como una norma jurídica.
7.- LA DOCTRINA JURIDICA
Con las palabras doctrina jurídica comprendemos las opiniones, teorías y especulaciones en materia administrativa, que son elementos importantes en al formación del nuevo Derecho, que a su vez puede traducirse en nuevas normas jurídicas. El criterio u opinión sustentada por los tratadistas, es un magnífico auxiliar en al resolución de los problemas de esta materia que deben dilucidarse de acuerdo con las leyes administrativas.
LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
"Los principios generales del Derecho, dice García Enterría, expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, aquellos sobre los cuales se constituye como tal, las convicciones ético-jurídicas de una comunicad. Pero no se trata simplemente de unas vagas ideas o tendencias morales que puedan explicar el sentido de determinadas reglas, SINO DE PRINCIPIOS TECINOS, FRUTO DE LA EXPERIENCIA DE LA VIDA JURIDICA y sólo a través de ésta congnoscibles".
Estos principios, como fuente supletoria en ausencia de la ley, son producto de una actividad intelectual subjetiva que emplea principalmente el método inductivo para encontrar en una afanosa búsqueda, los principios esenciales del ordenamiento jurídico Los auto res del derecho natural encuentran esos principios en la naturaleza de las cosas en tanto que la escuela realista del derecho cree encontrarlos en la expresión de la conciencia social.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
La administración pública al encauzar el ejercicio de la función administrativa en forma unilateral o contractual, se manifiesta en una intensa actividad que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa, creadores de derechos y obligaciones. A diferencia del derecho privado, el Estado impone unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares y dispone de los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que es un creador de derechos. La función administrativa se concreta en actos jurídicos consistentes en una declaración de voluntad en ejercicio de una potestad administrativa y hechos y operaciones materiales.
El acto administrativo es un acto jurídico, una declaración de voluntad de deseo, de conocimiento y de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general.
ACTOS QUE NO DEBEN SER CONSIDERADOS COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS.
La función administrativa se manifiesta en una notable variedad de actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales, es decir, una actividad jurídica y una actividad material.
La actividad de la Administración Pública para conseguir sus fines, distingue doctrinalmente dos clases de actos:
a).- Actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un efecto jurídico inmediato o directo, aunque en ocaciones puedan lesionar interese particulares.
b).- Actos jurídicos, declaraciones de voluntad que producen, conforme al drecho objetivo, efectos jurídicos directos.
EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL ACTO DE ADMINISTRACION
La doctrina distingue entre acto administrativo, que es el creador de una situación jurídica concreta y el actos de administración, que son todos los demás actos internos que no se clasifican como actos administrativos por no producir efectos con relación a terceros. Su eficacia se agota en lo interno de la administración.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo, como acto jurídico de la administración pública, se apoya en dos nociones esenciales: su carácter ejecutivo y su presunción de legitimidad, su unilateral y otros efectos jurídicos subjetivos. La acción pública tiene a su cargo la satisfacción de ineludibles necesidades colectivas y la vigilancia de la actividad privada. El interés general es el regulador de los actos administrativos, el que inspira y determina la marcha del gobierno. Son actos que no deben ser aplazados o dilatados a pretexto de ingerencias judiciales, sino actos del poder público regulado por el bien común.
La administración pública tiene el derecho de actuar unilateralmente, es decir, sin la intervención de los particulares, por medio de decisiones ejecutorias que producen efectos jurídicos que se traducen en obligaciones de los administrados. También la administración pública puede actuar contractualmente y esos actos se denominan actos jurídicos contractuales, los cuales tienen su propio régimen jurídico.
I.- Las clasificaciones principales de la doctrina administrativa, son además las que a continuación se señalan:
Actos de Autoridad y actos de gestión.
a).- Actos de autoridad. En esta clase de actos llamados también actos del poder público o de su actuación soberana, el estado procede autoritariamente por medio de mandatos que son expresión de su voluntad y se fundan en razones de orden público.
b).- Actos de gestión. El Estado no siempre manda, ni es necesario que haga valer su autoridad, pues en ocasiones se equipara a los particulares para hacer más frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con ellos. Para estos casos se coloca en el mismo plano y prescinde de sus privilegios y prerrogativas de soberano y su voluntas surte efecto con el concurso de la voluntad contraria.
CONCEPTOS GENERALES DE LA LEY
Secretaría de Salud: a la Secretaría de Salud del Distrito Federal;
Seguridad Pública: a la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal;
Ley: a la Ley de Protección a la Salud de los No fumadores en el Distrito Federal;
Delegación: al Órgano Político Administrativo que se encuentra en cada una de las demarcaciones territoriales en las que se divide el Distrito Federal;
Fumador Pasivo: a quien de manera involuntaria inhala el humo exhalado por el fumador
y/o generado por la combustión del tabaco de quienes sí fuman;
No fumadores: a quienes no tienen el hábito de fumar;
Policía del Distrito Federal: elemento de la policía adscrita al Gobierno del Distrito Federal.
Espacio cerrado de acceso al público: Es todo aquel en el que hacia su interior no circula de manera libre el aire natural. Las ventanas, puertas, ventilas y demás orificios o perforaciones en delimitaciones físicas no se considerarán espacios para la circulación libre de aire natural;
Publicidad del tabaco: es toda forma comunicación, recomendación o acción comercial con el fin o el efecto de promover directa o indirectamente un producto de tabaco o el uso o consumo del mismo;
Industria tabacalera: abarca a los procesadores, fabricantes, importadores, exportadores y distribuidores de productos de tabaco;
Productos de tabaco: considera los bienes preparados totalmente o en parte utilizando como materia prima hojas de tabaco y destinados a atraer la atención y suscitar el interés de los consumidores; y
Patrocinio del tabaco: es toda forma de aportación o contribución directa o indirecta a cualquier acto, actividad o persona con el fin o efecto de promover un producto de tabaco.
¿QUIEN DEBE CONOCER DE LAS FUNCIONES DE VIGILANCIA?
El Gobierno del Distrito Federal, a través de las instancias administrativas correspondientes, en sus respectivos ámbitos de competencia, ejercerán las funciones de vigilancia, inspección y aplicación de sanciones que correspondan en el ámbito de su competencia, para lo cual tendrá las siguientes atribuciones:
Conocer de las denuncias presentadas por los ciudadanos o usuarios, cuando no se
respete la prohibición de fumar, en los términos establecidos en la presente Ley;
Ordenar de oficio o por denuncia ciudadana, la realización de visitas de verificación en los establecimientos mercantiles, oficinas, industrias y empresas, así como en las instalaciones de los Órganos de Gobierno del Distrito Federal y de los Órganos Autónomos del Distrito Federal, para cerciorarse del cumplimiento de las disposiciones de esta Ley;
Sancionar según su ámbito de competencia a los propietarios o titulares de los
establecimientos mercantiles, oficinas, industrias y empresas que no cumplan con las disposiciones de esta Ley ;
Sancionar a los particulares que, al momento de la visita, hayan sido encontrados consumiendo tabaco en los lugares en que se encuentre prohibido, siempre y cuando se les invite a modificar su conducta y se nieguen a hacerlo;
Informar a los órganos de control interno de las oficinas o instalaciones que pertenezcan a los Órganos de Gobierno del Distrito Federal o a los Órganos Autónomos del Distrito Federal, la violación a la Ley Federal, en razón de su jurisdicción, de los servidores públicos, a efecto de que se inicien los procedimientos administrativos correspondientes;
LAS ATRIBUCIONES DE SEGURIDAD PUBLICA:
Poner a disposición del Juez Cívico competente en razón del territorio, a las personas físicas que hayan sido sorprendidas fumando tabaco en cualquiera de sus presentaciones, en algún lugar prohibido, siempre que hayan sido conminados a modificar su conducta y se nieguen a hacerlo;
Poner a disposición del Juez Cívico competente en razón del territorio, a las personas físicas que hayan sido denunciadas, ante algún policía del Distrito Federal, por incumplimiento a esta Ley.
Para el caso de establecimientos mercantiles, oficina, industria o empresa, Seguridad Pública procederá a petición del titular o encargado de dichos lugares;
LUGARES PROHIBIDOS PARA FUMAR
I. En todos los espacios cerrados de acceso al público, oficinas, establecimientos mercantiles, industrias y empresas;
II. En elevadores y escaleras interiores de cualquier edificación;
III. En los establecimientos particulares y públicos en los que se proporcione atención directa al público, tales como oficinas bancarias, financieras, comerciales o de servicios;
IV. En las oficinas de cualquier dependencia o entidad de la Administración Pública del Distrito Federal y de los Órganos Autónomos del Distrito Federal, oficinas, juzgados o instalaciones del Órgano Judicial, y oficinas administrativas, auditorios, módulos de atención, comisiones o salas de juntas del Órgano Legislativo del Distrito Federal;
V. En hospitales, clínicas, centros de salud, consultorios, centros de atención médica públicos, sociales o privados, salas de espera, auditorios, bibliotecas, escuelas y cualquier otro lugar cerrado de las instituciones médicas y de enseñanza;
VI. En unidades destinadas al cuidado y atención de niños y adolescentes, personas de la tercera edad y personas con capacidades diferentes;
VII. Bibliotecas Públicas, Hemerotecas o Museos;
VIII. Instalaciones deportivas;
IX. En centros de educación inicial, básica, media superior y superior, incluyendo auditorios, bibliotecas, laboratorios, instalaciones deportivas, patios salones de clase, pasillos y sanitarios;
X. En los cines, teatros, auditorios y todos los espacios cerrados en donde se presenten espectáculos de acceso público; En los establecimientos mercantiles dedicados al hospedaje.
En los establecimientos mercantiles y espacios cerrados donde se expendan al público alimentos y bebidas para su consumo en el lugar;
XI. En los vehículos de transporte público de pasajeros, urbano, suburbano incluyendo taxis, que circulen en el Distrito Federal;
XII. En los vehículos de transporte escolar o transporte de personal;
XIII. En espacios cerrados de trabajo y en sitios de concurrencia colectiva; y
XIV. En cualquier otro lugar que en forma expresa determine la Secretaría de Salud.
Los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles, oficinas, industrias y empresas en los cuales está prohibido fumar serán sancionados económicamente por permitir, tolerar o autorizar que se fume.
La publicidad de tabaco que incluye espectaculares, murales, paradas y estaciones de transportes y mobiliario urbano deberá sujetarse a lo dispuesto en la Ley General de Salud y en el Reglamento de la Ley General de Salud en materia de publicidad.
OBLIGACIONES DE LOS ESTABLECIMIENTOS
Es obligación de los propietarios, encargados o responsables de los establecimientos mercantiles en los que se expendan al público alimentos o bebidas para su consumo en el lugar, respetar la prohibición de no fumar en los mismos.
En los edificios, establecimientos mercantiles, médicos, industriales, de enseñanza e instalaciones de los Órganos de Gobierno del Distrito Federal y Órganos Autónomos del Distrito Federal, que cuenten con áreas de servicio al aire libre se podrá fumar sin restricción alguna, siempre y cuando el humo derivado del tabaco no invada los espacios cerrados de acceso al público.
En los establecimientos dedicados al hospedaje, se destinará para las personas fumadoras un porcentaje de habitaciones que no podrá ser mayor al 25 por ciento del total de las mismas. Las habitaciones para fumadores y no fumadores, deberán estar identificadas permanentemente con señalamientos y avisos en lugares visibles al público asistente, dichos señalamientos y avisos deberán apegarse a los criterios que para el efecto emita la Secretaria de Salud, así como contar con las condiciones mínimas siguientes:
I. Estar aislada físicamente de las áreas de no fumadores;
II. Tener un sistema de extracción y purificación hacia el exterior;
III. Ubicarse, de acuerdo con la distribución de las personas que ahí concurran, por piso, área o edificio;
IV.- Realizar una difusión permanente sobre los riesgos y enfermedades que son causadas por el consumo de tabaco, de conformidad con lo que al efecto determine la Secretaría de Salud, y
V.- Sin acceso a ellas con menores de edad. Las secciones para fumadores a que se refiere el presente artículo no podrán utilizarse como un sitio de recreación.
En el caso de que por cualquier circunstancia no sea posible cumplir con los preceptos a que se refiere el presente artículo, la prohibición de fumar será aplicable al total del inmueble, local o establecimiento.
Los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles, oficinas, industrias o empresas de que se trate, serán responsables en forma subsidiaria con el infractor, si existiera alguna persona fumando fuera de las áreas destinadas para ello.
El propietario o titular del establecimiento mercantil, oficina, industria o empresa, o su personal, deberá exhortar, a quien se encuentre fumando, a que se abstenga de hacerlo; en caso de negativa se le invitará a abandonar las instalaciones; si el infractor se resiste a dar cumplimiento al exhorto, el titular o sus dependientes solicitarán el auxilio de algún policía, a efecto de que ponga al infractor a disposición del juez cívico competente
La responsabilidad de los propietarios, poseedores o administradores, a que se refiere el presente artículo terminará en el momento en que el propietario o titular del local o establecimiento dé aviso a la policía del Distrito Federal.
Los mecanismos y procedimientos que garanticen la eficacia en la aplicación de la medida referida en el párrafo anterior, quedarán establecidos en el reglamento respectivo que al afecto se expida.
MONTO DE LAS SANCIONES
Se sancionará con multa equivalente de diez a treinta días de salario mínimo diario general vigente, a las personas que fumen en los lugares que prohíbe el presente ordenamiento; la multa será impuesta por el Juez Cívico correspondiente, y será puesto a disposición de éste, por cualquier policía del Distrito Federal.
A los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles que no cumplan con las disposiciones de la presente Ley, serán sancionados conforme a las disposiciones de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal.
Se sancionará con multa equivalente de treinta a cien días de salario mínimo diario general vigente al titular de la concesión o permiso cuando se trate de vehículos de transporte público de pasajeros; en el caso de que no fijen las señalizaciones a que se refiere esta Ley, o toleren o permitan la realización de conductas prohibidas por esta Ley.
En los casos de reincidencia en el periodo de un año, se aplicará hasta el doble de la sanción originalmente impuesta; en caso de segunda reincidencia, procederá la revocación de la concesión o permiso.
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